bt项目融资模式

• 　　城市基础设施作为城市存在和发展的物质载体，也是城市经济增长和社会进步的前提条件，其建设和发展状况直接影响着城市化进程的速度和质量。随着城市基础设施建设力度的加大和市政公用事业社会化、市场化进程的深入推进，BT项目融资模式近年来被广泛应用于城市基础设施建设项目。

  

  　　一、BT融资模式的基本含义

  　　BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式，意即“建设—移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。BT的基本含义指一个项目的运作通过项目公司总承包、融资、建设、验收合格后移交给政府，再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对基础设施的收购。

  　　对于大部分基础设施建设项目，尤其是公益性基础设施项目，在建设环节均可按照BT(建设—移交)方式吸引社会资金进行建设，政府通过补偿机制和回购方式，回报投资者。

  　　BT模式中政府向社会资本融资，政府的融资成本是付给社会资本一定的合理商业利润。政府通过回购减轻了短期融资的压力;政府的支付手段是多样化的，除以现金支付外，还可以以税收优惠、土地使用权转让等多种方式支付，社会资本的介入增加了政府的税收和就业机会，经济效益和社会效益都比较好。 BT模式中社会资本承担的风险是其对BT模式所提供的商业机会的把握能力，要求社会资本有高超的商业运作能力。通过商业运作和项目管理，社会资本可以获得合理和超额的商业利润。总而言之，BT模式仅仅是一种融资方式，主要适用于资金投入大、建设周期长的基础设施建设。

  　　二、政府投资建设项目与BT融资模式

  　　(一)政府投资建设项目采用BT融资模式的必要性

  　　近些年来，国民经济得到快速发展，取得了世人瞩目的成就，国家实力显著增强， 2010年一跃成为仅次于美国的世界第二大经济实体。随着城市经济的发展，我国城市化进程不断加快，公共服务产品主要是城市基础设施也随之得到一定发展，但是远不能满足、甚至远远滞后民众的生活需求。不成熟的城市基础设施，不仅影响了城市居民的幸福感，也限制了城市实体发展空间。当前，各地政府也认识到了这个问题，纷纷确定了打造宜居幸福城市、创建文明城市之类的发展目标，也表达了政府加大城市基础设施建设投入的愿望。然而，资金短缺已经成为制约城市基础设施发展的瓶颈，资金是项目的生命线，只有项目资金到位了，项目才能顺利建设。解决财政资金短缺，政府需要积极吸纳社会资金，引导社会资金向基础设施流动。

  　　BT融资模式作为一种融资方式，兼有缓解资金困难、提高项目运作效率、保证项目质量的优点，因而被广泛应用于城市基础设施项目。对于财政实力较好，负债率较低的地方政府来说，是规范地方融资平台发展之后，一条比较可以用的融资渠道。BT模式给地方政府带来的负债是显性的、可控的，又可以帮助地方政府缓解年内的财政投资压力。

  　　(二)政策背景及法规依据

  　　随着市场经济的深入发展,经济体制改革的深入,政府投融资也日益融入了市场性因素,银行资金和社会资本不断成为政府投融资的重要资金来源。2003年2月建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》指出：鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让(BT)、建设—经营—转让(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)、建设—拥有—经营—转让(BOOT)等方式组织实施。这是我国部门规章首次明确工程建设可以采取BT模式。

  　　《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004] 20号)明确规定：“放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”、“各级政府要创造条件,利用特许权经营、投资补助等多种形式,吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。此政策背景可谓是BT模式获得发展的一个重要因素。

  　　2010年6月份，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称“19号文”)，堵住了很多地方政府依靠地方融资平台搞城市建设融资的路子。“19号文”下发后，很多地方政府开始寻求BT途径为地方城建项目融资，因为这个模式是符合“19号文”要求的情况下，又不需要地方政府财政提供大量的担保，是为数不多的地方政府可利用的融资手段。据中国投资协会不完全统计，2010年6月份以后，全国BT项目融资数量增加了4倍以上，融资金额超过100亿元。

  　　(三)BT模式的几种合作方式

  　　对于基础设施项目而言，BT项目业主可以是地方政府主管部门，也可以是地方投融资平台公司，二者都可作为BT项目投资协议的签约主体。根据签订主体的不同，BT模式可分为以下三种类型：(1)地方政府主管部门与地方投融资平台公司形成BT合同关系;(2)地方政府主管部门与大型建筑企业等外部投资人形成BT合同关系;(3)受政府委托的地方投融资平台公司与外部投资人形成BT合同关系。而实际上，第三种BT合同关系类型最为常见。其操作程序一般为：政府委托授权相关部门(一般为地方投融资平台公司)作为项目业主，项目业主代表政府行使业主的权力，履行业主的义务。通过招标选定投资人，由投资人与项目业主组建成为项目建设公司(独立法人机构)，由项目建设公司组织实施项目建设过程。包括按照法定程序组织招标等诸多事宜。

  　　三、政府投资项目采用BT模式存在问题及建议

  　　(一)BT模式的法律不健全，相关法规依据缺失。BT融资模式属于新生事物，国家尚未出台国家层面的法律法规，也没有指导性文件、规范性合同。个别地方如郑州、西安等地相继出台了《政府投资项目BT融资建设管理办法》，这些管理办法在合同文本、操作模式、责任部门、组织方式等环节不尽一致，带有显著的地方特色，但是普遍都存在考虑不全面的问题，隐藏着巨大的项目建设风险。

  　　为加强和规范BT模式项目管理，减少项目风险，促进政府投资项目的顺利进行，当地政府应充分汲取其它地方先进管理经验，结合地方实际情况，出台BT模式项目管理办法。管理办法应符合国民经济和社会发展规划、以及城乡建设发展需要，并遵循统筹兼顾、量力而行的原则，详细说明BT投资人资质、各方职责、 BT模式建设方案、BT项目合同的主要条款等各项规定，全面规范BT项目管理，降低项目运行风险，节约和控制工程投资，提高财政资金使用效益。

  　　(二)适用范围、审批程序权限不明，BT模式得到滥用。BT模式的运用前提是未来政府财政收入的真实增长，是对地方经济发展前景的一种信心。BT融资规模必须与当地政府财政收入情况相适应，否则，就会出现违约情况，违约方需要付出巨大的代价。BT作为一种有效的融资模式，已经成为政府改善城市基础设施、提高民生生活设施的有力工具，但是笔者认为，BT项目有两个必要条件：一是必须是投资规模较大的项目，一般是指城市基础设施等为代表的重点民生设施;二是当前财政收入不能满足投资需要。只有满足了这两个必要条件， BT项目融资建设才能启动。实际生活中，滥用BT项目融资方式的现象屡见不鲜。比如投资规模小、建设资金回收周期短的项目没有必要采用BT形式，即使采用BT融资方式，约定的较高回报率也会造成财政资金的浪费。所以，在衡量自身财力水平的基础上，政府应该尽快出台《政府投资项目BT融资建设管理办法》，严格控制BT项目适用范围，明确BT项目申报程序，所有BT项目均应经市政府会议批准，杜绝滥用BT融资模式的现象，节约财政资金。

  　　(三)BT项目监管难度大，极易出现未招投标、扩大项目建设规模等问题。BT模式本身的诸多优点，使其受到地方政府的青睐，并得到了积极的推广及应用。然而，并非所有的地方政府及相关部门在都对BT融资模式操作方式、风险规避、违约索赔等方面有清楚的认识。在实际操作过程中，为其开绿灯的现象也较为普遍，最突出的问题表现为先施工后招标、先采购后控制、先变更后设计，这种建设程序的先后颠倒会产生多方面的问题：未经招投标程序直接选定参建单位，不能形成有效竞争，难以保证选到优秀企业，极易发生暗箱操作、腐败现象;极易出现扩大项目建设规模、超标准建设、超概算，致使项目花费更多的财政资金，给地方财政增加沉重的负担。

  　　严格按照基本建设程序组织项目实施。《招标投标法》规定：“大型基础设施、公用事业等关系社会利益、公众安全的项目;全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”，必须进行招标，地方政府应该严格执行《招标投标法》规定，规范使用BT模式，努力减少“权力寻租”、暗箱操作;其次，坚持以概算控制预算，以预算控制决算， 提高财政资金使用效益。

  　　(四)BT项目涉及多方关系，协调难度大，质量难以保证。BT项目操作周期较长，比常规项目要多出项目准备、投资人招投标、谈判、签署有关合同、工程移交等阶段，牵扯范围广、复杂性强，同时造成中间环节融资成本的增加。BT项目参与方较多，处于自身利益的考虑，有可能做出影响项目整体的行为。在BT项目中，投资方既是投资者又是管理者，给项目的质量、安全管理带来了很大困难，出于自身利益考虑，投资方在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面存在问题，分包现象较为明显普遍，从而影响项目的建设质量。

  　　政府应该严格质量控制，强化政府质量监督部门对BT项目的质量监督。在合同文件中对工程质量应有民股权而的约定，对采用的技术标准、质量检验评定标准也应明确。应要求BT项目投资人提供相应的工程质量银行保函或担保，以承担对工程质量的担保责任。在项目建设过程中，政府的质量监督机构应该强化对项目质量的抽查，对发现的质量行为或实体质量行为存在的问题，及时通报并要求及时整改，确保项目质量。

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